透视两法焦点问题中国证券法制发展的里程碑——评《证券法》修订的背景、历程和意义

2007-3-9 19:07:32

编者按:为了配合新证券法、公司法的颁布施行，扩大两法修订的影响，使两法的修订内容与精神更加深入人心，中国证监会法律部与《中国证券报》等四家证券报社联合开辟专栏，将就证券发行制度的改革、完善上市公司治理结构、加强证券交易所自律管理和一线监管职责、证券交易登记结算制度的完善、推动证券公司综合治理、加强投资者保护和提升投资者信心、加强证券执法和完善法律责任等主题进行系列解读，以便于利用两法正式施行前的宝贵时间，加深对新两法的认识，更好地执行两法。

　　《证券法》修订具有深刻的时代背景，具体体现和落实了党中央关于“大力发展资本市场”的战略决策，前后历时两年零三个月，将对资本市场的改革发展产生深远影响。这里以宏观视角，对证券法修订的背景、指导思想、经过和意义做一介绍。

势易时移变法宜矣

　　1998年12月29日通过、1999年7月1日施行的《证券法》光起草就历经六年多，期间数易其稿，跨越了七、八、九三届全国人大，经过全国人大常委会五次审议才获通过，可谓“六年磨一剑”。而仅仅四年后的2003年，该法的修订即被提上全国人大的议事日程。一部法律的制定过程如此漫长而修改启动却如此迅速，这在中国立法史上并不多见(有趣的是，美国1933年通过联邦《证券法》，在42年之后的1975年才进行修订)。究其原因，主要在于我国证券市场是一个“新兴加转轨”的市场，在《证券法》实施后的几年中，随着经济和金融体制改革的不断深化和社会主义市场经济不断发展，证券市场发生了巨大的变化:

　　首先，党的十六大以来，党中央从国民经济发展全局和完善社会主义市场经济体制的战略高度，审时度势，高瞻远瞩，做出了大力发展资本市场的战略决策，资本市场的地位得到进一步提升。党的十六大报告提出“推进资本市场的改革开放和稳定发展”，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展，扩大直接融资。”去年年初，为落实党中央的决策，国务院发布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(以下简称《国务院九条意见》)，对我国资本市场的发展做出了全面规划，进一步明确了资本市场改革发展的指导思想和任务，提出了推进资本市场改革发展的政策措施和具体要求。要实现大力发展资本市场的目标和任务，必须有更加完善的法律提供保证。

　　其次，随着我国加入世界贸易组织和进一步对外开放，证券市场日益面临着如何应对对外开放所带来的机遇和挑战、提高国际竞争力的问题。近年来，外资越来越多地进入我国证券市场，出现了合资的证券公司、基金管理公司等证券机构，外商通过受让境内上市公司的国有股、法人股取得对一些公司的控制权，合格境外机构投资者已被允许投资A股市场，境外证券交易所纷纷来我国进行推介、想方设法争取国内企业到海外上市。据统计，中国证监会批准成立了7家合资证券公司、19家合资基金公司，批准了28家境外机构的QFII资格和合计40.5亿美元投资额度，4家外资银行获准开展QFII托管业务；沪、深证券交易所有7家境外机构特别会员，有58家境外证券经营机构可直接从事B股交易；117家国内公司到境外市场上市；在国际交流与跨境监管合作方面，中国证监会已与26个国家(或地区)的证券期货监管机构签署了29个监管合作谅解备忘录。

　　最后，《证券法》施行六年来，国内外经济、金融环境与当初该法制定时相比发生了很大的变化，证券市场实践和监管经验进一步丰富，同时实践中也暴露出一些问题，这些都需要及时加以总结。应当看到，《证券法》实施以来，对于规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展，发挥了重要作用，但实践的不断发展使这部法律已经不能完全适应市场的需要，突出体现在以下方面:一是部分上市公司的治理结构不健全，质量不高，信息披露制度不健全，对董事、监事和高级管理人员缺乏诚信义务和法律责任的规定。二是一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足。三是对投资者特别是中小投资者的合法权益的保护机制不完善，对损害投资者权益的行为缺乏民事责任的规定。四是证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间。五是对资本市场监管中出现的新情况、新问题缺乏有效的应对手段，有关法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法、违规行为，维护资本市场的秩序。六是《证券法》调整范围和某些限制性规定制约了市场的发展，需要补充和完善。

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